Σχεδιασμός για την ανάκαμψη και ανασυγκρότηση μετά από φυσική καταστροφή: Προκλήσεις και Στρατηγικές Planning for Post- disaster recovery: Challenges and Strategies

Γράφει η Ελισάβετ Πρέζα

Διδάκτωρ του Τμήματος Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΤμΜΧΠΠΑ) του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας

Στέλεχος της Μονάδας Οργάνωσης της Διαχείρισης των Αναπτυξιακών Προγραμμάτων ΑΕ (ΜΟΔ Α.Ε.)

Η εποχή μας χαρακτηρίζεται από την μετατροπή των φυσικών φαινομένων σε φυσικούς κινδύνους και, κατ’ επέκταση, σε φυσικά καταστροφικά φαινόμενα. Οι σεισμοί, τα ακραία καιρικά φαινόμενα, τα έντονα πλημμυρικά φαινόμενα, οι μεταβολές στο παράκτιο περιβάλλον, οι μορφολογικές μεταβολές, οι πυρκαγιές, και γενικότερα η σε εξέλιξη κλιματική κρίση -οι δυσμενέστατες συνέπειες της οποίας τα τελευταία χρόνια μας έχουν θέσει σε κατάσταση συναγερμού για το μέλλον-συνιστούν ένα κυρίαρχο πρόβλημα σε Τοπικό, Περιφερειακό, Εθνικό και Παγκόσμιο επίπεδο. Το τελευταίο χρονικό διάστημα δίνεται η εντύπωση ότι όλα αυτά συγκροτούν μία κυκλική, επιταχυνόμενη διεργασία με τεράστιες επιπτώσεις, τόσο σε απώλειες ανθρώπινων ζωών, όσο και στον κοινωνικό και οικονομικό ιστό και στο περιβάλλον, ενώ απαιτούν σημαντικούς οικονομικούς πόρους που αναγκαστικά το κράτος στερεί από άλλες αναπτυξιακές παρεμβάσεις.

Όλες οι εκθέσεις διεθνών οργανισμών που σχετίζονται με τους σημαντικότερους κινδύνους του πλανήτη, κατατάσσουν συστηματικά τις φυσικές καταστροφές στην κορυφή. Χαρακτηριστικό παράδειγμα η ετήσια έκθεση του Παγκόσμιου Οικονομικού Φόρουμ (World Economic Forum Global Risks Report) η οποία και το 2022, παρά την κρίση της πανδημίας, ανέδειξε τις φυσικές καταστροφές και την μη αντιμετώπιση του κινδύνου της κλιματικής κρίσης ως τους σημαντικότερους κινδύνους που απειλούν τον κόσμο, τόσο σε μεσοπρόθεσμο όσο και σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα.

Σε μια χώρα όπως η Ελλάδα, που πέραν της έκθεσής της σε αυξανόμενες ζημιές που σχετίζονται με την κλιματική αλλαγή ( πλημμύρες, δασικές πυρκαγιές), είναι μια από τις πλέον σεισμογενείς χώρες του κόσμου, η συστηματική αντιμετώπιση των ζημιών από φυσικές καταστροφές καθίσταται στρατηγικής σημασίας ζήτημα. Μόνο τα δύο τελευταία χρόνια έχει καταγραφεί ένας σημαντικός αριθμός φυσικών καταστροφών στη χώρα μας. Πλημμυρικά φαινόμενα σε διάφορες περιοχές της χώρας (Μαγνησία, Καρδίτσα, Λάρισα, Φθιώτιδα, Επτάνησα) εξαιτίας του Μεσογειακού Κυκλώνα με την ονομασία Ιανός, πλημμυρικά φαινόμενα τον Οκτώβριο του 2022 στην Κρήτη που στοίχισαν ανθρώπινες ζωές, Καταστροφικές δασικές  Πυρκαγιές στην Βόρεια Εύβοια, στην Ηλεία, στην Πεντέλη τα τελευταία χρόνια αλλά και χτυπήματα του εγκέλαδου στην Θεσσαλία, την Σάμο και στο Αρκαλοχώρι Κρήτης με σημαντικές επιπτώσεις. Επιπτώσεις στις κοινωνικο-οικονομικές συνθήκες των επηρεαζόμενων κοινοτήτων, με ποσοτικούς ή/και ποιοτικούς όρους (π.χ. καταστροφή υποδομών της κοινότητας, απώλειες ανθρώπινης ζωής, επιπτώσεις στην υγεία των κατοίκων, μείωση εισοδήματος, υποβάθμιση του βιοτικού επιπέδου, περιβαλλοντική υποβάθμιση, απώλεια κοινωνικής συνοχής, μείωση πληθυσμού κλπ).

Ακριβώς είναι αυτή η αυξανόμενη συχνότητα των γεγονότων καταστροφών τον τελευταίο καιρό έχει οδηγήσει στην ανάπτυξη μιας διαφορετικής φιλοσοφίας αντιμετώπισης των φυσικών καταστροφών, θεωρώντας ότι ο βέλτιστος τρόπος συστηματικής αντιμετώπισης διεθνώς θεωρείται ο συνδυασμός της αποτελεσματικής πρόληψης -για την μείωση των επιπτώσεων και η σχεδιασμός με όρους μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των διαδικασιών αποκατάστασης και ανασυγκρότησης μετά από μια καταστροφή.

Παραδοσιακά η ανάκαμψη μιας περιοχής, μιας κοινότητας μετά από μια φυσική καταστροφή συνίστατο στην απλή αποκατάσταση της φυσικής ζημιάς που προκλήθηκε και επηρέασε την περιοχή και στην επιστροφή στην προηγούμενη κατάσταση. Αλλά ένα από τα πιο σημαντικά μαθήματα των τελευταίων δεκαετιών είναι ότι η επιλογή της λύσης αυτής δεν λύνει ζητήματα καθώς οι κοινότητες που επλήγησαν από καταστροφές θα αντιμετωπίσουν τις ίδιες δυσκολίες εάν εκτεθούν σε άλλο συμβάν καταστροφής στο μέλλον, δημιουργώντας εκ νέου σημεία τρωτότητας και ευπάθειας τους.

Αυτό που υποστηρίζεται από τους διεθνείς οργανισμούς (Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών, Παγκόσμια Τράπεζα), που ασχολούνται με την αποκατάσταση και ανασυγκρότηση των πληττόμενων περιοχών από φυσικές καταστροφές και αποτελεί τη νέα φιλοσοφία ενός σχεδίου ανασυγκρότησης είναι η ιδέα του να ‘’οικοδομήσουμε καλύτερα’’ Build Back Better ως κατευθυντήρια αρχή για την ανάκαμψη, αποκατάσταση και ανασυγκρότηση μετά την καταστροφή, η οποία αποτελεί και και τον τέταρτο στόχο  του «Πλαισίου Δράσης του Sendai για τη Μείωση του Κινδύνου Καταστροφών 2015 - 2030» (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030).

Είναι γεγονός ότι μια φυσική καταστροφή η οποία έχει την αιτία της τόσο στην κλιματική αλλαγή όσο την  λανθασμένη διαχείριση των φυσικών πόρων π.χ. πλημμύρες από μη ορθή διαχείριση ποταμών και ρεμάτων, έλλειψη χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού μιας περιοχής και γενικά των τρωτών σημείων στις φυσικές, κοινωνικές, οικονομικές και περιβαλλοντικές συνθήκες των κοινοτήτων, φέρνει στην επιφάνεια πολλές φορές μια σειρά προυπαρχόντων προβλημάτων, προβλημάτων όπως ελλείμματα κρίσιμων τεχνικών υποδομών π.χ αντιπλημμυρικά, έλλειψη κοινωνικών υποδομών, έλλειψη γενικότερα αναπτυξιακής προοπτικής για τον τόπο,  που πλέον απαιτείται να αντιμετωπιστούν στο πλαίσιο της ανθεκτικής και βιώσιμης ανάπτυξης, σε συνδυασμό με την επιτάχυνση της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή και της πράσινης μετάβασης

Ακόμα και αν οι φυσικές καταστροφές προκαλούν υψηλό ιδιωτικό και κοινωνικό κόστος υποστηρίζεται ότι Πρόσφατες μελέτες έχουν δείξει ότι μακροπρόθεσμα ακόμη και θετικές κοινωνικοοικονομικές επιδράσεις, ανοίγοντας ένα «παράθυρο ευκαιρίας για την γενικότερξη ανασυγκρότηση μιας πληγείσας περιοχής, διορθώνοντας ζητήματα ευπάθειας που εντοπίζονται και βελτιώνοντας τις  φυσικές, κοινωνικές, περιβαλλοντικές και οικονομικές συνθήκες για τη δημιουργία μιας νέας κατάστασης, μιας νέας κανονικότητας που είναι πιο «ανθεκτική» με τη λήψη δομικών και μη δομικών μέτρων και θα συμβάλλει στην  αποφυγή ή τη μείωση του μελλοντικού κινδύνου καταστροφής.  Με άλλα λόγια, η διαδικασία ανάκαμψης μετά από καταστροφή δηλαδή δεν πρέπει να επικεντρώνεται μόνο στην αποκατάσταση της φυσικής κατάστασης μιας κοινότητας αλλά να είναι ολιστική και να οδηγεί σε φυσική, κοινωνικο-οικονομική και περιβαλλοντική ανθεκτικότητα και ανάπτυξη, ενώ σκόπιμο είναι να μην υπάρχει ιδιαίτερη χρονική υστέρηση από το άμεσο και μεσοπρόθεσμο στάδιο παρέμβασης.

Επισημαίνεται ότι , στη χώρας μας η σύσταση της Κυβερνητική Επιτροπή Κρατικής Αρωγής (ΚΕΚΑ), άλλαξε τον τρόπο και τη φιλοσοφία της διαδικασίας αντιμετώπιση της συνεπειών μιας φυσικής καταστροφής. Σύμφωνα με τα οριζόμενα στο Νόμο 4797/2021 (Α’ 66) για την κρατική αρωγή, η Κυβερνητική Επιτροπή Κρατικής Αρωγής (ΚΕΚΑ) αποτελεί τον μηχανισμό που συντονίζει και διασφαλίζει σε εθνικό επίπεδο την υλοποίηση του θεσμικού πλαισίου για την κρατική αρωγή και την αποκατάσταση και ανασυγκρότηση έργων και υποδομών του Δημοσίου, μετά από φυσικές καταστροφές. Μέσω της εφαρμογής ενός ευρέος πλέγματος μέτρων στηρίζονται τόσο τα πληγέντα νοικοκυριά όσο και οι επιχειρήσεις αλλά και οι αγρότες καθώς ο πρωτογενής τομέας εμφανίζεται ιδιαίτερα ευάλωτος στον κίνδυνο των φυσικών καταστροφών. Παράλληλα χρηματοδοτούνται οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τον σχεδιασμό και υλοποίηση έργων τόσο πρόληψης όσο και αποκατάστασης των υποδομών που έχουν υποστεί καταστροφή.

Η σύνδεση αρωγής, αποκατάστασης και ανάπτυξης Linking relief, rehabilitation and development (LRRD) θεωρείται όλο και πιο σημαντικό στοιχείο της διεθνούς αναπτυξιακής πολιτικής, παράλληλα με την ενσωμάτωση της μείωσης του κινδύνου καταστροφών. Στο πλαίσιο αυτό κρίνεται σκόπιμο στη βάση καταγραφής και ανάλυσης των ιδιαιτεροτήτων κάθε περιοχής και στην κατάλληλη κλίμακα ανάλυσης να αξιολογηθεί ο συνολικός μακροπρόθεσμος αντίκτυπος των κραδασμών και συνεπειών μιας φυσικής καταστροφής  που απαιτούν διαφορετικούς τύπους παρεμβάσεων και πολιτικών σχεδιασμού και να προταθεί ένα αποτελεσματικό σχέδιο αποκατάστασης και ανασυγκρότησης με τη θεώρηση  της ολιστικής προσέγγισης ως ζωτικής σημασίας στοιχείο της όλης προσπάθειας ανάκαμψης. Στις περισσότερες περιπτώσεις η ενισχυμένη δέσμευση μιας κυβέρνησης για την αντιμετώπιση των συνεπειών μιας φυσικής καταστροφής, διαμορφώνοντας πολιτικές, κανονισμούς, σχέδια και στρατηγικών παροχής αυξημένων πόρων και αξιοποίησης κάθε διαθέσιμου χρηματοδοτικού εργαλείου, η συμμετοχή αναπτυξιακών οργανισμών, εμπειρογνώμων αποκατάστασης , της κοινωνίας των πολιτών και του ιδιωτικού τομέα αποτελούν στοιχεία ότι οι πληγείσες κοινότητες αναγεννώνται με ανθεκτικό τρόπο για το μέλλον.

 Επομένως η κατάρτιση ενός ολιστικού σχεδίου αποκατάστασης και ανασυγκρότησης για μια πληγείσα από φυσική καταστροφή περιοχή, καθώς σε πρώτη φάση ενεργοποιείται η κρατική αρωγή, όπως αναφέρθηκε, και ακολουθεί η μακροπρόθεσμη ανάκαμψη, ανασυγκρότηση και ανάπτυξη ως ενιαία αντιμετώπιση κατάστασης, δύναται να αποτελέσει την απαρχή ενός βιώσιμου αναπτυξιακού μοντέλου της περιοχής.

Η μορφή του Σχεδίου Ανασυγκρότησης δύναται να έχει τη μορφή είτε ενός τοπικού αναπτυξιακού σχεδίου, είτε των Ολοκληρωμένων Χωρικών Επενδύσεων (ΟΧΕ). Οι ΟΧΕ αποτελούν ένα ιδιαίτερα σημαντικό εργαλείο ολοκληρωμένης χωρικής ανάπτυξης για την εφαρμογή αναπτυξιακών στρατηγικών σε χωρικές ενότητες που είτε παρουσιάζουν συγκεκριμένα προβλήματα αναπτυξιακής υστέρησης ή διακρίνονται από σημαντικές αναπτυξιακές δυνατότητες, καθορίζοντας ολοκληρωμένες δράσεις για την αντιμετώπιση οικονομικών, περιβαλλοντικών, κλιματικών, δημογραφικών και κοινωνικών προκλήσεων. Και αυτό γιατί μέσω του συγκεκριμένου εδαφικού εργαλείου καθίσταται δυνατός ο συνδυασμός των χρηματοδοτικών πόρων που προαναφέρθηκαν καθώς και πόρων του ιδιωτικού τομέα.

Σε κάθε περίπτωση αναφερόμαστε σε στρατηγικό σχεδιασμό που θα αλλάξει τη φυσιογνωμία μιας περιοχής υιοθετώντας την τοποκεντρική προσέγγιση(Place-based approach).  Η υιοθέτηση της τοποκεντρικής (place based approach) και ανθρωποεντρικής προσέγγισης κατά την κατάρτιση ενός τέτοιου σχεδίου είναι βασικό στοιχείο στην επιτυχία του εγχειρήματος, καθώς η εφαρμογή της  απαιτεί την κατανόηση του τοπικού πλαισίου της πληγείσας περιοχής, του ενδογενούς αναπτυξιακού δυναμικού της, μέσω αξιολογήσεων αναγκών και εκτίμησης αυτών.

Η συνολική θεώρηση της περιοχής και η αποτύπωση εκτίμηση των μακροπρόθεσμων συνεπειών που επιφέρει μια φυσική σε όλες τις εκφάνσεις της ανθρώπινης δραστηριότητας αλλά και εκτίμησης των πραγματικών αναγκών που προϋπήρχαν ή είναι απόρροια της φυσικής καταστροφής που έχει συντελεστεί και που μπορεί να αναφέρονται επιπλέον σε επιπτώσεις στις κοινωνικές συνθήκες, τα εισοδήματα και τα μέσα διαβίωσης, στα δίκτυα και τις βασικές ανάγκες των πληγεισών οικογενειών θα οδηγήσει σε ένα ρεαλιστικό σχέδιο και με βάση τις τοπικές απαιτήσεις και περαιτέρω στην  αποτελεσματική αντιμετώπιση τόσο στη μεσοπρόθεσμη όσο και στη μακροπρόθεσμη φάση της ανασυγκρότησης μιας περιοχής. 

Ένα ευρύ φάσμα μέσων και δράσεων, συμπεριλαμβανομένων στοχευμένων επενδύσεων σε ανθρώπινο κεφάλαιο, επενδύσεων σε υποδομές, υποστήριξης για επιχειρηματική ανάπτυξη, έρευνα και καινοτομία δύναται να αποτελέσουν μέρος του στρατηγικού σχεδίου ανασυγκρότησης της πληγείσας περιοχής. Ενός σχεδίου που σε κάθε περίπτωση θα μειώνει τα προϋπάρχοντα τρωτά σημεία,  ενσωματώνοντας μέτρα μείωσης κινδύνου καταστροφών, εισάγοντας ανθεκτικές πρακτικές και πρακτικές αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής υιοθετώντας κατευθύνσεις των βασικών εθνικών στρατηγικών και νόμων όπως για το κλίμα και ο εθνικός κλιματικός νόμος που ψηφίστηκε πρόσφατα.

Ένα σχέδιο που θα δημιουργεί ευκαιρίες παραμονής του τοπικού πληθυσμού στον τόπο του ή ακόμα και επιστροφής του, παρά τις δυσκολίες που δημιουργεί μια φυσική καταστροφή σε όλες τις εκφάνσεις της ανθρώπινης ύπαρξης, δεδομένου ότι παρατηρείται το φαινόμενο της εγκατάλειψης των πληττόμενων περιοχών, μείωση του πληθυσμού ιδιαίτερα στις περιπτώσεις που παρατηρούνται διαχρονικά διαρθρωτικά προβλήματα και απομόνωση η ανάγκη της παραμονής ή και επιστροφής όπως αναφέρθηκε μέσα από τη δημιουργία του κατάλληλου περιβάλλοντος και ευκαιριών γίνεται ακόμα πιο επιτακτική, ώστε ενθάρρυνση των κατοίκων να παραμείνουν στην περιοχή και να συμβάλουν στην αναβίωσή της

Βασικός παράγοντα επιτυχίας των εγχειρημάτων αυτών, τόσο κατά την διαδικασία σχεδιασμού όσο και κατά την υλοποίησή τους, αποτελεί η συστηματική και πολυεπίπεδη συνεργασία των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης. Η υιοθέτηση της  στην ‘’εκ των κάτω’’ προσέγγιση (bottom-up) κατά την διαδικασία σχεδιασμού δίνει την δυνατότητα για την ενεργό και έγκαιρη συμμετοχή των τοπικών φορέων, της τοπικής κοινωνίας μέσω μιας δυναμικής διαδικασίας συνεχούς δημόσιας διαβούλευσης όλων των εμπλεκομένων, γεγονός που οδηγεί στην απόκτηση αισθήματος ιδιοκτησίας του σχεδίου και της επόμενης μέρας του τόπου τους αλλά και ευθύνης της προσπάθειας ανασυγκρότησης. στην πορεία η τοπική γνώση και το όραμα των τοπικών φορέων συνδυάζεται και συμπορεύεται με την επιχειρησιακή και αναλυτική γνώση που διαμορφώνεται εκ των άνω.

Η διαθεσιμότητα σημαντικών πόρων του ΕΣΠΑ της περιόδου 2021-2027 και η συμπληρωματικότητα τους με τους πόρους του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας  και λοιπών χρηματοδοτικών εργαλείων αλλά και της μόχλευσης ιδιωτικών πόρων, δίνει την δυνατότητα αξιοποίησής τους με έναν ολιστικό τρόπο ολοκληρωμένο μέσω στοχευμένων, οραματικών και ρεαλιστικών στρατηγικών που υποστηρίζουν την συνέργεια και συμπληρωματικότητα πόρων και σχεδιαζόμενων παρεμβάσεων με στόχο, αφενός μεν την αξιοποίηση και μεγιστοποίηση αναπτυξιακών δυνατοτήτων των διαφόρων περιοχών, αφετέρου δε και την μετατροπή των αναπτυξιακών μειονεκτημάτων και της υστέρησης τους σε πλεονέκτημα, με την χρήση πολλαπλών πηγών χρηματοδότησης.

Συνοψίζοντας, μπορούμε να υποστηρίξουμε ότι για πολλούς λόγους, οι καταστροφές και η ανάπτυξη συνδέονται άρρηκτα και η ανάκαμψη από καταστροφές αντιπροσωπεύει μια σημαντική ευκαιρία για να γίνουν τα πράγματα καλύτερα από ό,τι ήταν πριν – «ανασυγκρότηση-συν. Απαιτείται η διατήρηση μιας θεσμικής συνέχειας μεταξύ μέτρων ετοιμότητας, ανταπόκρισης, ανάκαμψης, μετριασμού και ανασυγκρότησης μιας περιοχής στο πλαίσιο αντιμετώπισης μιας φυσικής καταστροφής και των επιπτώσεων που αυτή δημιουργεί με όρους βιώσιμης ανάπτυξης. Η ανάπτυξη και εφαρμογή μακροπρόθεσμων στρατηγικών ολοκληρωμένης ανάπτυξης πολυδιάστατου, πολυτομεακού, και πολυταμειακού χαρακτήρα, προσαρμοσμένων στο κατάλληλο χωρικό επίπεδο είναι αδήριτη ανάγκη για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων προκλήσεων ή/και προβλημάτων που ακολουθούν μια φυσική καταστροφή.