ΑΝΘΕΚΤΙΚΗ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΤΗΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΙΣΙΜΩΝ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΣΕ ΠΕΡΙΟΔΟ ΕΙΡΗΝΗΣ, ΚΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΠΟΛΕΜΟΥ

Δρ. Κωνσταντίνος Π. Μπαλωμένος

Πολιτικός Επιστήμονας – Διεθνολόγος
Πρώην Γενικός Διευθυντής - Γενικής Διεύθυνσης
Πολιτικής Εθνικής Άμυνας και Διεθνών Σχέσεων (ΓΔΠΕΑΔΣ)
Υπουργείου Εθνικής Άμυνας (ΥΠΕΘΑ)

Οι ηγέτες των κρατών μελών του ΝΑΤΟ, στη Σύνοδο Κορυφής της Βαρσοβίας το 2016, συμφώνησαν να ενισχύσουν την ανθεκτικότητα του ΝΑΤΟ καλύπτοντας όλο το φάσμα των απειλών και παράλληλα, να αναπτύξουν περαιτέρω την εθνική ικανότητα των χωρών τους σε συνδυασμό με τη συλλογική ικανότητα του ΝΑΤΟ, ώστε να αντιστέκονται σε κάθε μορφή ένοπλης επίθεσης. Στο πλαίσιο αυτό, συμφώνησαν σε 7 βασικές απαιτήσεις (Baseline Requirements) για την εθνική ανθεκτικότητα.

Ως πρώτη από αυτές τις βασικές απαιτήσεις, ορίστηκε η εξασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας της κυβέρνησης και των κρίσιμων κυβερνητικών υπηρεσιών (Assured continuity of government and critical government services) κάθε κράτους μέλους του ΝΑΤΟ. Συγκεκριμένα, το ΝΑΤΟ απαιτεί από τα κράτη μέλη του να εξασφαλίσουν την εθνική τους ικανότητα να συντονίζουν, να ιεραρχούν, να επικοινωνούν και να υλοποιούν εγκαίρως κρίσιμες αποφάσεις που λαμβάνονται στα κέντρα λήψης αποφάσεων της Συμμαχίας κατά την περίοδο κρίσης ή πολέμου. Επίσης, η Συμμαχία απαιτεί την ικανότητα άμεσης παροχής κρίσιμων κυβερνητικών υπηρεσιών στο σύνολο της κοινωνίας μέσω μιας ολιστικής προσέγγισης και την εξασφάλιση της ικανότητας των κρατών μελών της,  να αλληλεπιδρούν με άλλους Συμμάχους και κρίσιμες πολιτικές και στρατιωτικές δομές της.

Η επιχειρησιακή συνέχεια της κυβέρνησης και ειδικότερα της ποιότητας της δημόσιας διοίκησης και διακυβέρνησης μιας χώρας, απασχολεί ιδιαίτερα και την Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.).

Συγκεκριμένα, η Ε.Ε. εστιάζει κυρίως στον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και διακυβέρνησης των κρατών μελών της σε περίοδο ειρήνης και στο πλαίσιο αυτό, έχει αναθέσει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να παρέχει τεχνική υποστήριξη στα κράτη μέλη, ώστε να προβούν στις αναγκαίες μεταρρυθμίσεις στους εν λόγω τομείς.

Ειδικότερα, οι τομείς παρέμβασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αφορούν την κεντρική διοίκηση, την τοπική αυτοδιοίκηση, την ψηφιακή διακυβέρνηση, τις δημόσιες συμβάσεις, τη βελτίωση της νομοθεσίας, το δικαστικό σύστημα, την καταπολέμηση της διαφθοράς και της απάτης και την καλύτερη απορρόφηση των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων.

Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, μπορούμε να ορίσουμε την επιχειρησιακή συνέχεια της κυβέρνησης (continuity of government), ως τη θεσμική διαδικασία που επιτρέπει σε μια κυβέρνηση να συνεχίζει τις βασικές της επιχειρησιακές λειτουργίες τόσο κατά την εμφάνιση απρόβλεπτων γεγονότων στην περίοδο της ειρήνης (π.χ. γενικό black out στην Αττική), όσο και σε περιόδους κρίσεων και πολέμου (ακόμη και σε περίπτωση πυρηνικού πολέμου).

Η διασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας της κυβέρνησης κατά τη διάρκεια μιας κρίσης ή πολέμου είναι πρωταρχικής σημασίας, καθώς επιτρέπει να λειτουργούν τα κέντρα λήψης αποφάσεων της κυβέρνησης και οι κρίσιμες κυβερνητικές υπηρεσίες (critical government services) του κράτους, να συνεχίζουν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους στους πολίτες εξασφαλίζοντας τη δημόσια τάξη, την εθνική ασφάλεια και την εθνική ακεραιότητα και ανεξαρτησία μιας χώρας.

Επιπροσθέτως, η διασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας της κυβέρνησης, υποστηρίζει το κράτος δικαίου, εξασφαλίζει την κυριαρχία των κυβερνώντων στο φυσικό και ψυχολογικό πεδίο της κρίσης ή του πολέμου (μέσω του ελέγχου των πληροφοριών και των μέσων ενημέρωσης) και διατηρεί την εμπιστοσύνη του πληθυσμού προς την κυβέρνησή του, παρέχοντάς της νομιμοποίηση για τη διαχείριση της κρίσης ή τη διεξαγωγή πολεμικών επιχειρήσεων.

Τέλος, η διασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας της κυβέρνησης διευκολύνει τη συντονισμένη αντίδραση στην κρίση ή τον πόλεμο και αποτρέπει τη δυνατότητα υπονόμευσης και αποσταθεροποίησης του κράτους από έναν υβριδικό αντίπαλο που θα επιδιώξει να εκμεταλλευτεί τις εθνικές τρωτότητες του κράτους. Ειδικότερα, μέσω της επιχειρησιακής συνέχειας της κυβέρνησης αποτρέπεται η δυνατότητα άσκησης επιρροής στον πληθυσμό ενός κράτους από έναν υβριδικό δρών, που θα επιχειρήσει να κάμψει τη βούληση των στελεχών της κυβέρνησης, που διαχειρίζονται μια κρίση ή διεξάγουν πολεμικές επιχειρήσεις και να αποδυναμώσει την υποστήριξή τους από τους συμπολίτες τους.

Υπό την ανωτέρω οπτική, στο σημερινό περιβάλλον όπου οι απειλές ασφάλειας έχουν αυξηθεί, καθίσταται αναγκαία η ύπαρξη ολοκληρωμένων σχεδίων για τη επιχειρησιακή συνέχεια της κυβέρνησης και των κρίσιμων υπηρεσιών της, ώστε να εξασφαλιστεί η συνέχεια των βασικών λειτουργιών τους και η παροχή κρίσιμων υπηρεσιών σε καταστάσεις κρίσεων ή πολέμου όταν διακοπούν οι λειτουργίες τους.

Η συνέχεια των κρίσιμων υπηρεσιών ενός κράτους (ηλεκτρική ενέργεια, φυσικό αέριο, νερό, μεταφορές κ.λπ), είναι κρίσιμη για την ταχεία απόκριση και την ανάκαμψη ενός κράτους σε περίοδο κρίσης ή πολέμου. Επίσης, αποτελεί σημαντικό στοιχείο για τον Εθνικό Μηχανισμό Ανθεκτικότητας ενός κράτους και την εξασφάλιση της αποστολής του σχετικά με την προστασία (protection), την πρόληψη (prevention), τον  μετριασμό (mitigation), την ανταπόκριση (response) και αποκατάσταση (recovery) του κράτους σε περίοδο κρίσης ή πολέμου.

Εάν η κυβέρνηση ενός κράτους και οι κρίσιμες υπηρεσίες του σταματήσουν να λειτουργούν, η ανταπόκριση και η αποκατάσταση του κράτους σε περιόδους κρίσης ή πολέμου θα καθυστερήσει.

Επιπλέον, εάν η ανταπόκριση και η αποκατάσταση του κράτους δεν επανέλθει, υπάρχει πιθανότητα να τεθεί και θέμα κυριαρχίας και ανεξαρτησίας για το κράτος, όπου δεν λειτουργεί η κυβέρνησή του και οι κρίσιμες υπηρεσίες της. 

Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνεται στο Άρθρο 1 της Συνθήκης του Μοντεβιδέο του 1993, το Διεθνές Δίκαιο, αναγνωρίζει τέσσερα στοιχεία που πρέπει να πληροί ένα κράτος προκειμένου να αναγνωρίζεται ως υποκείμενο του διεθνούς δικαίου. Δηλαδή, πρέπει να διαθέτει (α) μόνιμο πληθυσμό, (β) μια καθορισμένη περιοχή, (γ) κυβέρνηση, και (δ) ικανότητα σύναψης σχέσεων με τα άλλα κράτη.

Η Ουκρανία για παράδειγμα, αποτελεί χαρακτηριστική περίπτωση κράτους που παρά τον πόλεμο που βιώνει και τις σημαντικές καταστροφές που έχουν υποστεί οι κρίσιμες υποδομές της από τις Ρωσικές επιθέσεις, συνεχίζει να διατηρεί την επιχειρησιακή συνέχεια της κυβέρνησής της και των κρίσιμων υπηρεσιών της.

Αν σταματήσει να λειτουργεί η κυβέρνησή της και οι κρίσιμες υπηρεσίες της, είναι πολύ πιθανό η Ουκρανία να απωλέσει την εθνική της ανεξαρτησία και κυριαρχία.

Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω και το γεγονός ότι στην Ελλάδα δεν υπάρχει Εθνική Στρατηγική Ανθεκτικότητας, εγείρονται κρίσιμα ερωτήματα όπως:

v Πόσο ανθεκτική θα είναι η κυβέρνηση και οι κρίσιμες υπηρεσίες της σε περίπτωση κατάρρευσης των λειτουργικών συστημάτων του κράτους, ώστε να συνεχίσει να λειτουργεί και να παρέχει τις υπηρεσίες της στους πολίτες;

v Υπάρχουν μηχανισμοί ταχείας αντίδρασης και κουλτούρα διαχείρισης κινδύνου που να εξασφαλίζουν την ικανότητα πρόβλεψης, προσαρμογής, ευελιξίας και ανάκτησης των λειτουργιών του κράτους σε οποιαδήποτε περιστατικό και αν προκύψει;

v Υπάρχουν θεσμοθετημένες διαλειτουργικές συνεργασίες που να εξασφαλίζουν την επιχειρησιακή συνέχεια της διακυβέρνησης της χώρας;  

v Έχουν οριστεί οι εθνικές προτεραιότητες σχετικά με τις λειτουργίες του κράτους για κάθε περίπτωση κινδύνου, απειλής, κρίσης ή πολεμικής επιχείρησης;

v Έχει εκτιμηθεί σε πόσο χρονικό διάστημα θα επανέλθει η κανονικότητα στο κράτος ανάλογα με το είδος του κινδύνου, απειλής, κρίσης ή πολεμικής επιχείρησης που πιθανό να το πλήξει και τι πόροι θα απαιτηθούν για την αντιμετώπιση κάθε περιστατικού;

Δεδομένου ότι στην Ελλάδα τέτοιος σχεδιασμός δεν υφίσταται, καθίσταται αναγκαία η διαμόρφωση ενός εθνικού μηχανισμού όπου θα εξασφαλίσει την ανθεκτικότητα και την επιχειρησιακή συνέχεια της κυβέρνησης και των κρίσιμων υπηρεσιών της, τόσο κατά την περίοδο της Ειρήνης όσο και κατά την περίοδο Κρίσης ή Πολέμου. Παράλληλα, ο εν λόγω μηχανισμός θα συμβάλει και στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων της πατρίδας μας στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ και της Ε.Ε., για τη διαμόρφωση και ενδυνάμωση της Εθνικής μας Ανθεκτικότητας. 

Ειδικότερα, λαμβάνοντας υπόψη ότι η Ανθεκτικότητα αφορά όλο το κράτος και είναι αναγκαία η συμμετοχή και συνεισφορά όλων των κοινωνικών και εθνικών δυνάμεων, απαιτείται ο σχεδιασμός ενός ισχυρού μηχανισμού διακυβέρνησης και παρακολούθησης.

Ενός μηχανισμού που θα λειτουργεί στη βάση της Ολιστικής Προσέγγισης (Whole of Government Approach), θα βελτιώσει το διυπουργικό συντονισμό, θα αποσαφηνίσει τις λειτουργικές διαδικασίες κάθε κυβερνητικής υπηρεσίας και θα δύναται να αξιοποιήσει το σύνολο των κοινωνικών και εθνικών δυνάμεων (κρατικοί - ιδιωτικοί φορείς, κοινωνικοί φορείς, μη κυβερνητικές οργανώσεις, εθελοντές κ.λπ) ώστε:

v Να επιτευχθεί αποτελεσματική διαχείριση των διαθέσιμων υλικών και άυλων εθνικών πόρων.

v Να επιτευχθεί καλύτερος συντονισμός της ομάδας διαχείρισης κρίσεων.

v Να εξασφαλιστεί η αποφυγή του διπλασιασμού ή και πολλαπλασιασμού των προσπαθειών.

v Να αξιοποιηθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε εμπλεκόμενου φορέα στη διαχείριση μιας κρίσης ή πολεμικών επιχειρήσεων.

v Να αναληφθούν πρωτοβουλίες για την κάλυψη των λειτουργικών κενών.

v Να εξασφαλιστεί η επίγνωση της κατάστασης.

Επίσης, πρέπει να καταρτιστούν σχέδια επιχειρησιακής συνέχειας

για κάθε οργανισμό και για κάθε είδους πρόκλησης, απειλής, κρίσης ή πολεμικής επιχείρησης, τα οποία θα ελέγχονται και αναθεωρούνται ανά τακτά διαστήματα, ανάλογα με τις συνθήκες που επικρατούν στο περιβάλλον ασφάλειας.

Επιπλέον, απαιτείται εξειδικευμένο και εκπαιδευμένο πολιτικό και στρατιωτικό προσωπικό, όπου θα έχει την ικανότητα και τις γνώσεις να λειτουργεί τις κρίσιμες υποδομές της χώρας και να αποκαθιστά άμεσα τις βλάβες από οποιαδήποτε προσβολή σε περίοδο ειρήνης και κρίσης ή εχθρικού πλήγματος σε περίοδο πολέμου. 

Τέλος, λαμβάνοντας υπόψη α) τις ανάγκες συνεχούς και αδιάλειπτης επικοινωνίας όσων επιχειρησιακών παραγόντων επιχειρούν για την αντιμετώπιση κρίσεων ή τη διεξαγωγή πολεμικών επιχειρήσεων, β) τις απαιτήσεις για την κινητοποίηση των κοινωνικών και εθνικών δυνάμεων, και γ) την ανάγκη συνεχούς ενημέρωσης του πληθυσμού για τα δεδομένα μιας κρίσης ή των πολεμικών επιχειρήσεων -ώστε οι πολίτες να λάβουν ορθολογικές αποφάσεις για την προστασία και ασφάλειά τους- απαιτείται η αξιοποίηση της τεχνολογίας για τη διαμόρφωση ενός αποτελεσματικού και ανθεκτικού συστήματος επικοινωνιών.

Ενός τηλεπικοινωνιακού συστήματος που θα εξασφαλίσει (ακόμη και στην εκδήλωση του πιο ακραίου και απίθανου συμβάντος),  τη συνέχιση της λειτουργίας της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, τη συνεχή μετάδοση των πληροφοριών και τη συνεχή και αδιάλειπτη πρόσβαση τόσο των στελεχών του κράτους όσο και των ενόπλων δυνάμεων σε κρίσιμες εφαρμογές επικοινωνιών.